中国环境监测机构管理优化

　　这是一篇发表在《中国环境监测》上的关于中国环境监测管理的问题及对策的环境监测论文，环境监测通过对人类和环境有影响的各种物质的含量、排放量的检测，跟踪环境质量的变化，确定环境质量水平，为环境管理、污染治理等工作提供基础和保证。中国环境监测管理面临着工作人员严重不足，管理较为松懈，没有人事主动权等问题，需要加强环境监测管理。

　　《中国环境监测》Environmental Monitoring In China(双月刊)1985年创刊，是我国环境监测领域内唯一一份中央级科技期刊，国内外公开发行。本刊一贯坚持学术性、专业性与实用性普及性相结合的办刊原则，以宣传总局对环境监测工作的指示精神。全面介绍国内、外先进的环境监测技术，广泛交流环境监测的科研成果为办刊宗旨。

　　环境监测获得的数据是环境管理与决策过程中的基本依据，环境监测是环境保护工作的重要基础。首先介绍了中国环境监测管理的发展历史和现状，然后分析了基层环境监测机构的建设、环境监测数据质量控制和环境监测人才体系培养面临的问题。并从促进基层环境监测机构的建设、提高环境监测质量的管理和加强环境监测人才体系建设三个方面提出加强环境监测管理的建议，旨在提高和完善环境监测的管理机制，促进环境保护工作的发展。

　　关键词：环境监测;环境质量;环境管理

　　随着社会的进步、经济的繁荣、科技的发展及构建和谐社会进程的迅猛推进，环境保护作为一项基本国策重要地位的确定尤为重要。环境监测作为一种采用相应的技术分析手段，测定环境因子的变化并对其进行综合分析，从而确定环境质量及其变化趋势，为环境管理和决策提供依据的一项工作，在环境保护中发挥基础性的作用。环境监测是评估和预测环境质量状况的基本手段，是客观认识环境质量的过程，是环境信息的主要来源基础。它既为评价环境质量提供基础，又为环境管理部门制定环境管理措施提供支持;同时，环境监测还为环境规制提供必要的技术支持，为环境执法提供科学有效的技术监督。因此，客观而全面地认识我国环境监测的现状及面临的问题非常重要。基于此，环境监测获得的数据是环境管理与决策过程中的基本依据。本研究首先介绍了中国环境监测管理的发展历史和现状，然后分析了基层环境监测机构的建设、环境监测数据质量控制和环境监测人才体系培养面临的问题。并从促进基层环境监测机构的建设、提高环境监测质量的管理和加强环境监测人才体系建设三个方面提出加强环境监测管理的建议，旨在提高和完善环境监测的管理机制，促进环境保护工作的发展。

　　1 中国环境监测管理的现状

　　早在20世纪50年代初期，我国一些政府部门和行业就开始对环境中某些污染物质进行分析，如水利、地质部门对地下水、地表水进行水化学的常规项目测定，卫生部门对大气、饮用水和作业现场进行调查和测定。我国的卫生防疫站是1953年开始建立的，并在劳动环境监测方面建立了一些制度。在“文化大革命”中，为了防治环境污染，以卫生部门的卫生防疫站为中心的环境监测网络及环境卫生监测制度开始形成。1972年6月，国务院颁布的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年)对提出环境监测做了专门的规定。党的十一届三中全会以后，以环境保护部门的监测站为中心的环境监测网络开始形成。中共中央批转的《环境保护工作汇报要点》(1978年)对“加强环境监测工作”提出了一系列重要措施，要求“国务院环境保护部门设立全国环境监测总站，并加强同卫生、水利、农林、水产、气象、地质、海洋、交通、商业、工业等部门的协作，合理分工，密切配合，组成全国的环境监测网络”。而《环境保护法(试行)》(1979年)将“统一组织环境监测，调查和掌握全国环境状况和发展趋势，提出改善措施”作为国务院设立的环境保护机构的一项主要职责。为了更好地组织、推进环境监测工作，城乡建设环境保护部于1983年颁发了《全国环境监测管理条例》，对环境监测管理的任务、机构的职责与职能、监测站的管理、环境监测网、报告制度等作了明确规定。之后，国家有关部门相继制定了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(2004年)、《污染源自动监控管理办法》(2005年)、《环境监测管理办法》(2007年)、《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)、《近岸海域环境监测规范(HJ 442—2008)》(2008年)、《污染源自动监控设施现场监督检查办法》(2012年)、《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(2012年)等规章、标准和政策文件。因此，专门的环境保护监测工作，即使仅从1971年周总理指示进行比较系统的环境调查、测定算起，至今也已有40多年的历史。

　　根据环境保护部于2012年5月25日发布的《2011年中国环境状况公报》，截至2011年底，中国共有环境监测机构2 587个，其中国家级环境监测站1个，省级环境监测站一共有36个，地市级环境监测站一共有339个，县级环境监测站一共有2 211个;环境监测工作人员总计54 698名。在2011年环境质量监测方面，我国一共监测10 984个地表水断面，地表水自动监测站运行共计950个，全年一共监测4 346个空气点位，空气自动监测站运行共计2 100个。由此可见，环境监测工作已经成为我国环境保护工作的重要组成部分。

　　2 环境监测的研究概况

　　中国的环境监测工作起步于20世纪70年代，目前关于环境监测管理方面的研究越来越多，大量成果涌现，其中比较有代表性和影响力的有：1972年，曲格平就开始致力于环境管理等方面的研究，他在《中国的环境管理》等书中为加强环境监测管理提出了很多有效的政策建议;赵英民认为颁布《环境监测管理办法》使环境监测工作有法可依，理顺了环境监测管理体制，使环境监测管理工作得到很大的发展;李春田等在比较世界各国环境管理模式的差别后，根据中国目前环境保护工作的现状和环境管理的特点，提出应该加强环境监测机构内部审核来加强环境监测;刘卫先分析了我国现行监测体制的优势和不足，在借鉴国外环境监测机构发展规律的基础上，建议我国采取中央垂直统一领导的方式来减少地方政府对环境监测工作的干预，保证环境监测工作的独立性;徐光华、陈静等提出环境监测站的建设要实行统一的标准，以解决环境监测存在的质量参差不齐的问题;郑晓红提出要通过改进监测分析方法的来促进解决环境监测中存在的问题;刘建林则特别强调要提高环境监测数据的质量，环境监测中一切事务应以监测质量为基准。

　　以上的研究成果从管理制度、监测机构建设、监测技术和监测质量等角度来分析环境监测管理的历史和现状，并提出了一些建设性对策和建议，但对于当前环境监测面临问题的急迫性没有一个全面的认识。本文综合以上研究的不足，根据我国环境监测发展的历史和现状，面临的问题的急迫性，有针对性地分析我国环境监测面临的问题和未来的发展趋势，最后系统性地提出解决问题的对策。

　　3 中国环境监测管理面临的问题

　　环境监测工作在我国环境保护中发挥基础性的作用，我国环境监测工作在取得重大成就的同时，也在环境监测管理方面面临不少问题和有许多值得改进的地方。具体表现在如下几个方面：

　　3.1 基层环境监测站不能满足新形势发展

　　我国现行环境监测工作主要由政府下属的机构承担，管理模式和工作方式行政化居多，因此现行的发展模式在一定程度上束缚了市场化环境监测机构的发展。随着环境质量的快速恶化，环境管理目标要求越来越高，监测任务和监测质量要求提高，而现有的环境监测站建设很难满足新的要求。这种情况在基层环境监测机构中表现得尤为突出：①现有的一些基层监测站的监测能力和数据质量已经不能满足快速发展的环境保护工作的要求;②部分基层监测站的仪器设备落后，严重影响环境监测工作;③环境监测工作人员严重不足，由于环境监测机构多从属于政府部门，环境监测机构没有自主的人事权，因此在环境质量不断变化的背景下，基层环境监测机构很难根据监测任务来调整监测人员的数量，提高监测队伍质量，以至于适应不了当前的环境保护工作要求。

　　3.2 环境监测数据的质量有待提高

　　目前，我国环境监测能力不断提高，监测技术手段也得到快速更新。但与快速变化的环境质量相比，当前的环境监测质量精度有限，尚有很大的提升空间。具体表现在：①环境监测数据的质量管理落后，环境监测部门在前期通过相关的实验室资质认可评审后，对于后续的实际监测工作管理较为松懈，同时环境监测机构往往监测任务较重，为了完成任务，实际监测中无法切实有效地管理环境监测数据质量;②环境监测机构的质量管理人员素质各不一样。而在实际中，质量管理人员不仅要充分了解当前环境监测的最新技术、方法、设备及各种环境因子的达标标准，并且要熟悉质量管理领域的前沿发展趋势，这就要求监测质量管理者个人的科学素质和工作能力较高。但是目前相当一部分质量管理人员缺乏必要的能力，因此起不到监督的作用。

　　3.3 监测工作人员的数量和质量制约环境保护事业快速发展

　　我国已经初步建立形成了国家、省、市三级立体监测网络。但也应看到，由于历史的原因，目前监测人员状况已经成为制约环境保护事业快速发展的障碍。这些表现为：①环境监测工作人员的业务素质与环境保护目标的快速深化不适应。环境监测机构都是政府部门的下属单位，人员编制有限，而监测机构没有人事主动权。同时监测部门在用人方面没有竞争激励机制，人才进入较难，淘汰也较难，市场化因素缺失，因此这种用人机制根本留不住人才;②环境监测工作人员严重不足。随着环监测工作任务不断加重，而一个合格的环境监测人员需要多年的培训和实践。而目前由于环境监测机构的人员编制变动较少，再加上行政管理部门借调人员，使得监测单位的实际监测工作人数不能满足环境监测的目标。而与此形成鲜明对比的，随着环境质量快速恶化，环境监测任务数量级的增加，监测频次也成倍增加，环境监测工作人员数量制约环境监测的发展。

　　4 加强环境监测管理的对策

　　从上面分析得知，目前环境监测管理突出的问题是基层环境监测机构的能力建设不够、监测数据的管理不善和监测工作人员队伍体系建设有待提高的问题。随着环境保护的任务越来越重，环境保护目标越来越高，需要加强环境监测管理。

　　4.1 促进基层环境监测机构建设

　　作为全国监测体系的基础组成单元，基层环境监测机构的监测能力是保障全国环境监测工作的基础。目前基层环境监测机构不能满足新形势的发展，需要从根本上加强基层环境监测机构的环境监测能力。首先，中央和地方政府应加大环境监测方面的资金投入。其次，应该着力加大环境监测人才培养和队伍建设。环境监测站应补充专业对口的技术人员，同时要制定完善的人员培训和考核制度，定期对现有的工作人员加强教育和培训，提高环境监测工作人员的专业技术水平，促进环境监测工作人才队伍建设的制度化和专业化。

　　4.2 提高环境监测质量管理

　　质量保证是环境监测十分重视的技术工作和管理工作，是一种保证监测数据准确可靠的方法。目前，环境因子成份复杂，环境监测对象不易准确测量，这要求我国建立统一的环境质量控制程序。首先，环境监测机构管理层应该将保证数据质量放在工作的第一位，这是提高质量管理工作的第一步。其次，要完善质量管理制度，规范质量管理考核(评价)制度或体系的建设，使质量管理制度与实际情况相适应。然后，要强化现场监测质量管理，通过优选优用国家、行业标准分析方法，严格实验条件，提高数据的准确性。

　　4.3 加强环境监测人才培养和队伍建设

　　环境监测部门的能力建设究其根本就是人才队伍的建设。环境监测工作队伍的素质直接影响到环境监测的效果，环境监测部门要根据环境保护工作的发展制定各自的长远目标，并建立相应的人才发展机制。第一，在严格控制环境监测人员质量的基础上，扩大环境监测人员的队伍。为了促进环境监测机构长期发展，制定相应的人才的引进计划，分批有序引进人才。通过引进人才，既能扩充环境监测人员的队伍，提高环境监测机构的能力，又能降低监测工作人员的年龄层次，使监测队伍成为一支高素质的队伍。第二，要设立人才培训的机制，人才培养可与高等院校和科研单位相结合，在培养人才上，要突出博而专的知识结构和综合应用能力。

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