论土地制度改革的方向与思路

　　摘 要：土地制度是国家的基础性制度，十八届三中全会部署征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革“三项”试点任务，为修订《土地管理法》提供经验支撑。目前，《土地管理法修正案(草案)》已经国务院常务会议讨论通过，并提请全国人大常委会审议。通过观察了解“三项”试点启动后各地的试点成效，结合对“修正案草案”解读，评析本轮土地制度改革的效果。总体结论是：现行征地制度基本合理;集体经营性建设用地入市须保持在“存量”范围内;农村宅基地退出是一个自然而然的过程;土地制度改革需稳妥推进。

　　关键词：《土地管理法修正案(草案)》;征地制度;集体经营性建设用地入市;宅基地制度

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　　一、土地制度改革背景

　　土地制度是国家的基础性制度。《土地管理法》修订面临很大争议。为稳妥推进改革，十八届三中全会部署征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革“三项”试点任务，以期为修法工作提供经验支撑。

　　2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，土地“三项”改革试点全面铺开。截止到2018年底，试点工作持续4年，修法工作同步推进。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，授权至2019年12月31日，试点再延长1年。

　　2018年12月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议，审议国务院关于农村征地制度、集体经营性建设用地、宅基地制度改革试点情况的总结报告(以下简称“总结报告”[1])。“总结报告”全面总结全国33个县市区试点的基本情况、主要成效和存在问题，并提出了修法意见。

　　目前，《土地管理法修正案(草案)》(下文简称“修正案草案”)已经国务院常务会议讨论通过，并提请全国人大常委会审议。“修正案草案”共29条，核心部分是征地制度改革、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。自“三项”试点启动后，我们一直密切关注各地的试点成效，对于改革中的关键点、各市县区试点情况，我们在《地权的逻辑Ⅲ——为什么说中国土地制度是全世界最先进的》[2]中已经做了较系统分析。现结合对“修正案草案”解读，评析本轮土地制度改革。

　　二、征地制度改革的难点与突破点

　　关于征地制度改革，学术界和政策界存在4种基本观点，分别为：取消论、全面缩小论、市价补偿论与总体合理论。

　　1.取消论。这种观点认为征地制度本身就不合理，认为土地属于生产要素，用市场手段配置土地即可，不要政府征地，市场是有效的。持这种观点的人认为政府征收土地是剥夺农民的财产权，认为征地制度“违宪”，要求放开集体土地入市[3]。

　　2.全面缩小论。这种观点认为征地制度有必要，原因是市场在土地资源配置存在失灵，尤其是公益用地，私人主体(包括农村集体经济组织)不可能提供，因此需要政府供给。公益用地之外的非公益用地具有经营开发性质，可通过市场供给，无需政府征地。持这种观点的人支持保留征地制度，同时要求缩小征地范围，将政府征地限定在“公共用途”范围内[4]。

　　3.市价补偿论。持这类观点人的注意力是在征地补偿上，认为征地制度最不合理之处在于，政府按照土地原用途价值补偿给农民，土地增值收益被政府获得。因此，要求取消《土地管理法》规定的土地补偿和安置补助最高不超过土地原年产值30倍的上限，要求大幅度提高征地补偿标准，甚至要求按照“市价”给农民补偿[5]。

　　4.总体合理论。持这种观点的认为，征地是政府的合法权力，征地制度属于全世界各国都存在的一种必要制度。建立在土地公有制基础上的现行征地制度，是中国又快又好发展的基础，征地制度需坚持下去，没有必要大幅度修改[6]。

　　在中央部署的“三项”试点中，征地制度改革主要围绕着“缩小征地范围”“完善征地程序”和“完善补偿方式”三方面内容展开。“修正案草案”关于征地制度方面的修订，也是围绕着三方面进行的。其中，紧要处包括两点：(1)取消在集体土地上从事非农业建设“先征后用”规定，划定政府征地范围为“组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等6种情形”。(2)取消土地补偿和安置补助不超过原产值30倍上限的规定。

　　从“修正案草案”来看，首先，取消论未被采纳。实际上，任何一个国家要进行现代化建设，都离不开征地制度，否定政府的土地征收权力，是向“风能进，雨能进，国王不能进”的封建土地制度退步。其次，“修正案草案”尽管聚焦在缩小征地范围方面，但是在第14条中，将“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”纳入政府征地范围。这说明“修正案草案”不是按照“公益用途—非公益用途”标准来确定政府征地范围，一些人提出的公益用地由政府征收、非公益用地由市场供给的改革主张，未被采纳。再者，尽管“修正案草案”取消了关于土地补偿的上限，但是只对完善补偿做了原则性规定，与一些人主张的按照“市价”补偿观点，完全不同。

　　总体来看，在土地征收方面，“修正案草案”对现行制度进行了局部完善，国家坚持征地制度的合理性，坚持继续通过政府征收来为快速城镇化供给土地。“修正案草案”没有对现行制度大修，原因如下：

　　1.激进的改革主张未获得试点支撑。对于“三项”试点反映的问题和不足，“总结报告”指出，“三项改革试点样本分布不够均衡，土地征收制度改革試点相对不足，33个试点县(市、区)实施的1 275宗征地项目中，有918宗(占72%)集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个试点地区。”征地制度改革试点样本分布不均衡，大部分地区征地制度改革试点推不动，一些地区甚至没有一个成功的征地制度改革案例。实际上，征地改革试点样本分布不均衡还是次要的，主要问题在于，河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个案例集中的地区，其试点的重点也主要是集中在完善征收程序和完善征地补偿方式，譬如适当提高征地补偿标准，或是改变征地补偿款发放方式。这些算是“虚晃一枪”，未触及征地制度改革的根本问题。征地制度改革的难题包括：要不要征地?如何确定征地范围?征地补偿标准提高到何种程度才算合理?全面提高征地补偿标准会给地方财力带来多大冲击?提高征地补偿减少还是增加“钉子户”?被征地农民与未被征地农民的利益如何平衡?将少数试点地区的做法全面推开会对城镇化、工业化产生何种影响?没有答案，就是没有方案。中央要求稳妥推进土地制度改革，这些问题都未通过试点回答，“取消论”“全面缩小论”和“市价补偿论”等改革主张未被采纳。

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文章名称： 论土地制度改革的方向与思路

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