刍议农田水利的发展

　　前 言

　　随着经济社会的飞速发展和城市化进程的不断推进，我国逐步进入城乡统筹发展、“三化同步”发展的新时期，城乡关系、产业联系、农村形势等正在发生深刻变化。农业农村已经和正在发生重大而深刻的变化、广泛而复杂的变革，使农田水利发展面临诸多新形势、新问题，对农田水利发展机制产生巨大挑战。2011年中央一号文件明确要求把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，健全农田水利建设新机制，充分调动农民兴修农田水利的积极性，着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展。面对农田水利发展的新形势、新要求、新目标，亟待研究确定农田水利发展的关键问题，完善发展思路，创新发展机制。

　　一、农田水利发展面临的新形势

　　发展现代农业、保障国家粮食安全对农田水利提出新的更高要求，城乡经济社会已经和正在发生的重大变化对农田水利的影响加深加重，农田水利薄弱环节更加凸显。

　　发展现代农业要求优先实现农田水利现代化，发展农业现代化，是今后一个时期特别是“十二五”时期的一项重大任务。发展现代农业，以保障国家粮食安全为首要目标。水利作为现代农业建设不可或缺的首要条件，建设现代农业首先要实现农田水利现代化。今后一个时期，要把农田水利建设作为现代农业建设的重点内容，作为提高粮食综合生产能力的根本之策，全面加快农田水利建设;要把现代化作为农田水利建设与管理的新标准，用现代的思想观念指导农田水利，用先进技术改造农田水利，用先进设备装备农田水利，用科学的经营管理方法管理农田水利。

　　二、农村经济社会新变化全方位多层次影响农田水利发展

　　1、城市化率即将过半，统筹发展农田水利的需求增加

　　城乡一体化发展逐步打破相互分割的城乡二元结构的趋势，推动生产要素在城乡之间进行优化配置，使城乡边界日益模糊、产业联系日趋紧密、劳动力等要素流动速度加快。根据第六次全国人口普查结果，我国城市化率已经达到49.68%，接近50%，已经进入城市化的快速发展阶段。这一时期，我国的城乡格局、产业格局正在发生深刻变化。一方面，随着城市化进程的推进，农村劳动力流动速度明显加快，劳动力的跨区域、跨行业配置更为灵活，原有的城乡二元结构出现松动趋势;另一方面，农业部门的基础性作用更加凸显，农业增产、农产品价格波动将对整个经济发展和经济波动产生显著影响，农业发展对整个经济社会的影响日益加深。

　　2、农业收入比重下降，农田水利对农民增收的贡献率持续下降

　　随着我国城市化进程的不断推进，农民收入结构发生显著变化，工资性收入占农民纯收入的比重逐年增加，从1990年的20.22%上升至2009年的40%，成为农民增收的主要来源;而农业收入占农民收入的比重逐年下降，从1990年的50.21%下降至2009年的29.07%(见表2)，对农民收入的贡献率降至30%以下，其中种植业对农民收入的贡献率更低。此外，工资性收入全部为现金收入，是真金白银;而农业收入更多具有统计意义，现金收入比例约80%，含金量不高。收入结构的变化、加上农产品价格波动，使粮食增产对农民增收的贡献率大幅下降，灌与不灌、灌多灌少对农民收入的影响并不显著，农民开展农田水利建设与管理的积极性明显减弱。

　　3、土地承包经营权出现流转，对农田水利发展的影响或将显现

　　在农村劳动力数量质量下降和外出务工数量增多的同时，农村内部的农业经营方式也在发生微调原有的土地细碎化经营方式已经与新的农村形势不相适应，出现向适度规模经营转变的趋势。一方面，一些农户开始积极通过代耕、转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权;另一方面，一些民间资本开始准备进入或已进入农业领域，推动农业资本化、规模化经营。尤其是2008年中央一号文件《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台，使农村土地使用逐步由原有的细碎化经营向适度规模经营转变。农村土地承包经营权流转不断增多，农地适度规模经营趋势日趋明显。据农业部调查，截至2008年8月底，全国上报的土地承包经营权流转面积达到1.06亿亩，占承包耕地总面积的8.7%。

　　三、农田水利薄弱环节依然突出

　　农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。近年来，国家加大了农田水利投入力度，农田水利局部出现改观，但伤情病情尚未得到根本好转，最薄弱环节体现在两个方面。一是工程老化不配套。全国仍有40%的大型灌区骨干工程、60%的大型灌排泵站、50%～60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套、老化失修、功能衰减、效益降低。二是末级渠系产权不清、管理缺位。原来以乡村集体经济组织为主体的末级渠系管理体制随着联产承包责任制的推行和农村税费改革的深化而消失，末级渠系失去管理主体，产权虚置。近年来，有关部门推动建立用水户合作组织。从调研来看，用水户合作组织组建和运行难度较大、成本较高、能力不足，尚不能完全解决末级渠系管理问题。

　　四、农田水利发展的关键问题

　　近年来，党中央、政府高度重视农田水利建设，采取各项措施推动农田水利发展。

　　1、责任主体问题

　　在城乡一体化发展的背景下，农田水利发展的正外部效应明显加大、公益性特征明显加强，农田水利发展成为影响粮食安全和国家经济社会发展全局的战略性问题，地位更加重要。但是，传统责任主体之一的农民对种地不积极，撂荒弃耕、“水改旱”、“双(季稻)改单”现象比较普遍，参与农田水利建设与管理的积极性更低，有可能动摇国家粮食安全的根基。新形势下加强农田水利建设与管理，亟待回答谁主导、谁负责、谁实施等问题，重点是重新界定农民的责任。

　　2、建设投入与运行经费保障问题

　　农田水利建设投入与运行经费保障问题，是农田水利建设与管理的根本问题。在新形势下，解决此问题显得更加紧迫。

　　一是建设投入保障问题。2011年中央一号文件，对水利投入特别是农田水利投入制定了许多有力的政策，特别是要求从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。应当说，这些政策如果落实到位，必将大力促进农田水利建设。但是我们也认识到，这些政策出台的前提是农民要在自愿情况下投工投劳。如果农民自愿程度较低，投工投劳很少，由此形成的投入缺口由谁承担、如何保障?足是老大难问题，目前仍存在很大争议，解决问题的思路存在严重分歧。目前，提高农业水费基本不具可行性，水费征收难度加大，通过水费能够补偿的运行经费十分有限;灌区是水管体制改革的明显短板，分类定性政策缺位，财政补偿“两费”落实不理想。新形势下，水价如何改革、定额内用水如何优惠、如何促进节水与保障水管单位良性运行，都是亟待解决的问题。

　　五、新时期农田水利发展的思路

　　针对农田水利发展的新形势、新问题、新要求、新目标，我们应进一步明确农田水利发展的公益性属性，加强政府主导，在总结“民办公助”模式的基础上，探索建立“义务全民化、责任政府化、建设社会化”的农田水利发展新机制。

　　1、义务全民化

　　从受益程度看，农民只是农田水利受益群体之一，随着农业收入在农民收入中的比重降低，农田水利发展对农民增收贡献率下降，农民参与农田水利建设与管理的积极性不高，把发展农田水利的重任继续系到农民身上，不可靠、不现实。与此同时，随着城乡一体化发展的不断推进，城乡之间、产业之间的关系更加紧密，城镇居民、不同产业等都会从农田水利发展及农业发展中获益，受益程度甚至可能超过农民，农田水利的公益性、基础性、战略性地位更加突出，对全社会公民具有重要意义，应当建立全民参与和支持农田水利发展的新局面。因此，要逐步改变传统认识，赋予农民作为一个普遍公民从事农田水利的自主权，今后农民像种地一样可以自己决定是否建设与管理农田水利。同时，按照“义务全民化”的新理念，引导包括农民在内的全社会公民参与农田水利建设，为农田水利持续发展提供动力。

　　2、责任政府化

　　农田水利对国家粮食安全、经济社会发展全局具有重要影响，在义务全民化的背景下，应当更加突出强调政府在农田水利建设中的主导作用，引导全社会参与农田水利。在这方面可以借鉴农村义务教育的做法与经验。自建国初期至农村税费改革之前，我国农村义务教育一直强调农民义务，按照“农村义务教育农民办”的思路，通过“三提留五统筹”、教育集资和教育附加费等形式筹集资金，筹办农村义务教育。随着市场经济体制的逐步建立，外出就业与农民子女的区域流动使农村义务教育表现出显著的公益性特征，为此，政府不断强化农村义务教育中的责任，最终实行免费农村义务教育。从公益性属性来看，尽管农民子女是农村义务教育的直接参加者和受益者，但义务教育具有显著的正外部性，能够推动整个国民素质的提高和综合国力的提高，具有显著的公益性。按照公益性属性，政府主动承担农村义务教育发展的相关职责。农田水利发展与义务教育极为相似，尽管农民是农田水利的直接使用者，但农田水利发展对粮食安全具有决定性意义，因此，应当进一步强化政府在农田水利发展中的主导作用和相关责任。

　　3、建设社会化

　　为引导全社会参与农田水利特别是小型农田水利建设，需要建立社会化的建设管理机制。建设社会化主要体现在两方面:一是政府出台激励政策，通过以奖代补、先建后补、先干先补、多干多补、产权划拨等措施，鼓励全社会参与农田水利。二是政府水行政主管部门，根据农田水利规划制定工作计划，向用水协会、企业、社会团体等各类主体公布，公开选择建设单位，由其负责工程建设管理。为扶持用水合作组织发展，可以在其管理范围内，授予其建设工程的权利。

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