浅析中国产业安全法律制度演变历程

　　[摘要] 中国的禁海政策始于明朝，当时允许部分国家和部族通过“朝贡” 方式进行贸易，私人海外贸易一律禁止，这种政策直至明末始终不曾撤销。清初沿袭明朝成规。尤其是为了孤立郑成功抗清力量，顺治十三年下达“禁海令”--“无许片帆人海”,禁止官民人等擅自出海贸易。

　　[关键词] 产业安全法,历史演变,体系化

　　有诸多学者提出要建立中国的产业安全法律制度体系 ,那么过去中国有没有产业安全制度?具体演变发展状况如何?本文认为，在法制发展的历史上，我们有自身的产业安全法律制度，可以分为四个发展阶段 ,(在其发展过程中产业安全理论也有显着变化)，前期主要是对外贸易的法令，改革开放至今已经形成相对比较完善的法律法规。只是这些法律法规分散在各部门法之中，需要我们在此基础上进行整理、汇总，形成融贯的具有中国特色的产业安全法律制度体系，并不需要另起炉灶、重新开始或照抄照搬西方法律制度。

　　一、明、清的闭关锁国政策

　　闭关的目的主要在于防范人民集聚海上，以此隔绝大陆人民与台湾郑氏抗清力量。1683年郑氏降清康熙随废海禁。当时海外贸易发展到日本、东南亚，远至欧洲荷兰、英、法、葡萄牙等国。贸易输出品主要是生丝和丝织品，以及茶叶、皮革、纸张、白糖、瓷器、药材等，对相关产业(基本上是农业产业)起到了促进作用。出海贸易者不少人留居南洋，清政府认为南洋各国历来是“海贼之渊薮”,“数千人聚集海上，不可不加意防范”④，于康熙五十六年复行南洋海禁，一度繁荣的对外贸易又复萎顿。雍正五年清政府再开南洋海禁。限令出洋贸易之人三年内回国，否则不许回籍。至乾隆时英国武装商船多次驶至浙江定海、宁波等地，引起了清廷的重视。乾隆二十二年下旨：“(夷船)将来只许在广州收泊贸易，不得再赴宁波，如或再来，必令原船返棹至广，不准人浙江海口。”此即所谓“一口通商”政策--外国资本只准在广州一口贸易。这是清廷对外贸易政策的转折点。此时采取闭关政策的目的是防范外国人支持汉人反抗清朝。乾隆曾说：“民俗易嚣，洋商杂处，必致滋事”,强调“华夷之别甚严” ,不许外籍人士越境掺杂。清政府对出海贸易的限制，筑了一道隔绝中外的堤墙，保护了小农产业却错过了工业文明，严重影响了经济社会的发展。

　　受清政府闭关政策的影响，英国对华贸易一直处于严重的逆差，一些英商不断地对政府施加压力，要求对中国采取武装侵略政策。林则徐禁烟把英国商船全部驱逐出境，激化了中英矛盾，导致鸦片战争。1860年《北京条约》的签订最终决定了清政府闭关政策的破产。中国从此开始逐渐失去了对外贸易的控制权，经济主权也随之丧失，小农产业已无安全可言，中国被迫实行了近100年产业经济无保障的对外全面开放。

　　二、民族产业逐渐兴起的民国阶段

　　辛亥革命后民国政府经过多年努力，逐步恢复了经济主权。并于1928年收回了关税自主权。但由于先天的不足，中国民族产业在竞争中仍旧处于劣势。这一时期中国学者对产业安全立法保护理论的研究取得了很大进步。

　　章友江中主张中国实行国营计划贸易⑦：“根据计划经济及经建计划统筹进出口贸易，使其与全国经济建设相配合，而受后者之领导”“实行上项计划贸易之重要条件之一, 为国营对外贸易制度的采用，在国营制度下，国家有权作金融统筹”.要将外贸易纳入国家的整体工业化的计划中，而且还要通过国营的方式使之处于政府的严格控制之下。同时他认为关税并不能发挥保护作用：“保护关税政策仅能对各种不同商品，实行差别税率，因而间接鼓励或限制进口，并不能对进口品之数量加以直接的限制”,“处今之世，保护关税之效用甚微。故必须实行计划贸易，方可保育我国幼稚工业，提高建设速度”.而褚葆一主张实行进口配额：“仅仅从本国经济发展的需要方面加以判断，进口限额制较之关税更能达到保护的目的”.中国初期的工业建设，侧重于军需工业与交通业，无需关税的保护。在发达国家实施倾销的时候，关税不再发挥作用。至于国有贸易则由于国营机构官僚政治还没有根本拔除很难实行。而进口配额可以对进口商品的数量直接的控制，实施起来比较简单。褚葆一强调对幼稚产业保护是民国时期最获得普遍认同的贸易保护依据。

　　宋则行提出了农业国实现工业化必须实行贸易保护政策的观点⑨，他认为实行保护政策，有助于促进外资与技术的输入，保护幼稚工业，是牺牲眼前小的利益而换取长远更大的利益。他中主张采取关税保护方式，认为保护政策的目的不在于隔离外来的竞争力，而是一种抚育的保护政策。必须保持一定的外来竞争，以刺激本国产业的发展。外汇管制和进口配额在实施上有很多的障碍，与经济迅速变化的状况不相适应，容易遭到其他国家的报复失去国际的合作与支持。关税是最适合的贸易保护方式。宋则行比较系统地阐发了实施贸易保护的合理性，与中国工业化的需要紧紧联系在一起。

　　南京国民政府时期是法制现代化快速发展的时期。从1929年开始，南京国民政府重新修订和另行制订的一系列法律规范，《工业技术奖励条例》《工业奖励法》《特种工业奖励法》等法律法规的颁布，对民族产业和对外贸易提供了很大的保障和支持，对发展出口产业和进口替代产业起到了促进作用。国民政府的产业经济立法体现了“国家本位” 的原则，坚持国家对经济活动的干预与调控。1931年《公司法》实行“参与制”,规定政府“以其所持之股份综合计算”行使表决权。南京政府利用这种“参与” 的形式使关系到“国计民生”的那些经济部门或企业集团成为政府直接或间接管理和经营的国家资本企业，为对外贸易的开展创造了积极主动的条件。国民政府的产业经济立法充分体现了规范对外贸易秩序的法律意图，《海关缉私条例》《海商法》《保险法》《商标法》等大批法律的颁布充分体现了国民政府积极发展民族产业的立法意图和决心。

　　三、艰苦奋斗、自力更生的28年

　　从新中国建国到1978年改革开放之前的28年，中国经济一直处于封闭半封闭状态。在党的七届二中全会上确立了新中国“对内节制资本和对外统制对外贸易” 的对外贸易和产业经济发展的基调。新中国成立以后没收了国民党政府和官僚资本的对外贸易企业。1950年颁布《对外贸易管理暂行条例》和《对外贸易管理暂行条例实施细则》，明确了对外贸易必须置于国家的统一管理之下。朝鲜战争爆发以后，以美国为首的西方国家对中国开始了长时期的经济封锁和贸易禁运，“巴黎统筹委员会”成立的“中国委员会”专门制定对中国实行禁运的清单。

　　对华经济禁运对新中国国内发展战略决策产生了决定性影响。政府号召广大中国人民“自力更生、艰苦创业”,确立了以“自力更生” 为主要原则的经济发展战略。新中国为了冲破经济封锁和贸易禁运，采取了“一边倒”的政策，在经济上积极发展与前苏联、前东欧社会主义国家的贸易往来。但其后60年代中苏关系恶化使得中国对外贸易的主要对象开始转向，中日贸易和中欧贸易迅速发展，尤其是中法建交带动西欧对华贸易的热潮。可惜随着“文化大革命”的到来，中国经济走向崩溃的边缘，产业安全与立法无从谈起。十年动乱使外贸立法受到严重影响，法律手段在外贸管理中的作用被大大削弱，基本上未再出台与产业安全相关的法规。

　　总的来看，1950年至1956年先后颁布了《对外贸易管理暂行条例》等30多项法律法规，涉及进出口、海关、商检、外汇、仲裁等各个方面，初步形成了新中国的产业安全和对外贸易法律体系;1957年至1977年，对外贸易和产业安全立法主要是《对外贸易管理暂行条例》《进出口贸易许可证制度实施办法》等法规，这些法规是当时微弱的进出口贸易的基本法律依据。国家外贸计划和行政命令在外贸活动中起着主导作用，并行使了带有法律性质的职能。

　　四、产业安全法律逐步受到重视的改革开放阶段

　　1978年改革开放至今，产业经济安全与立法律理论研究取得飞速发展。1997年东南亚金融危机之前国内还没有真正把经济安全作为一个独立领域来进行研究，但此阶段已认识到经济安全己完全成为其他领域国家安全的基础。

　　金融危机后国内对经济安全的研究进入发展阶段。此时经济安全研究突出地集中在金融业安全领域。国内学者从多角度对亚洲金融危机的原因、经验做了比较深人的研究，对金融安全防范措施以及构建国家经济安全预警体系等展开了一系列全面的研究，在维护金融安全方面取得实质进展。经济安全已经被当做一个独立的研究领域，并与中国的具体国情相结合，具有实践意义。此后国内学术界开始对经济安全进行全面而系统的研究。与此同时开始借鉴国际经验，运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施，维护产业安全，在产业安全法的理论和实践上进行了一些有益的探索。从整体来说尚欠缺对中国经济安全法律制度建设等方面的深层次思考，产业安全的政治、经济和法学的理论基础尚未完全建立，产业安全法律制度研究领域含混不清，虽然形成了一批较有学术价值的理论研究成果，但对产业安全的整体把握以及构建中国特色产业安全法律体系研究尚处于起步和空白阶段。

　　在法制建设方面，1979年第一部《中外合资经营企业法》出台，外资成为改革开放后中国产业安全关注的焦点和重点领域。1997年以《中华人民共和国反倾销条例》为起点，以世界贸易组织规则为法律渊源的中国产业安全法律制度建设正式起步。2001年中国正式加入世界贸易组织， 由此货物贸易以外的服务贸易、技术贸易、与贸易相关的投资、知识产权纳入中国产业安全法律调整范围。

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