我国海洋环境保护法律体系的完善

　　摘要：在全面推进依法治国基本方略的大背景下，完善我国海洋生态环境保护法律体系意义重大。目前我国已初步构建海洋环境保护法律体系，但存在执法主体的规定不一致、缺少程序性法律规范、行刑衔接存在障碍、公益诉讼制度不完善等问题。可从修改完善现有法律规范、制定海洋执法程序法律规范、加快行刑衔接方面的立法工作和加强海洋环境保护公益诉讼法律制度建设等方面进行完善。

　　关键词：海洋环境保护;法律体系;完善

　　1引言

　　2018年5月18日至19日全国生态环境保护大会在北京召开，习近平同志发表了重要讲话，习近平同志强调，“加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战”，“加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，加强法治建设”[1]，习近平同志所说的“生态环境问题”显然包括海洋生态环境问题，习近平同志所說的“法制建设”当然也包括海洋环境保护方面的法制建设。

　　针对我国海洋生态环境状况，从2002-2021年这二十年，我国生态环境主管部门每年都会以公报的形式向社会公开上一年我国海洋生态环境状况。据《2020 年中国海洋生态环境状况公报显示》，“2020年我国海洋生态环境状况整体稳定。海水环境质量总体有所改善”，但仍存在劣四类海域分布广泛、赤潮在重点海域时有发生、直排海污染源污水排放量增加等问题。

　　为保护我国海洋环境，近几十年来，我国非常重视海洋环境保护的立法工作，基本形成了以《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)为根本，以《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)为主体法律，以相关法律为补充，以海洋环境保护法规、规章、规范性文件等为配套，以相关国际公约(条约)为参照的海洋环境保护法律体系。在全面推进依法治国基本方略的大背景下，加强海洋生态环境法制建设，构建一套系统完整、科学有效、与时俱进的海洋生态环境保护法律体系显得尤为重要。

　　2我国海洋环境保护法律体系存在的问题

　　虽然我国目前在海洋环境保护方面形成了基本的法律体系，但是在执行法律规范维护海洋环境方面仍在诸多问题，主要表现在如下几个方面：

　　2.1法律规范关于执法主体的规定不一致

　　明确、统一的法定执法主体是依法执法的内在要求，在海上执法队伍整合的大背景下，出现了法律规范关于执法主体的规定不一致的情况。《中华人民共和国海警法》第二条规定：“人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责。”通过该条规定使海警机构成为海上维权执法的主体力量，但是诸多现行的海洋环境保护法律规范是在海警法出台前制定或修改的，出现了法定执法主体不一致的情况。比如海洋环境保护主体法律《海洋环境保护法》第五条规定，海洋环境保护主管部门包括国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门以及沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门，这种不一致的规定不利于海洋环境保护法律体系的整体性、系统性。

　　2.2缺少程序性法律规范

　　程序法一般是保障法律关系主体的权利义务的实现或保证职权和职责得以履行所需程序，以追求程序正义为主要内容的法律规范的总称[2]。目前海上环境保护执法程序法主要包括《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国海警法法》、《海洋行政处罚实施办法》以及其他相关法律规范，整体上呈现分散、缺乏针对性和可操作性的特点，缺少一部专门规范海洋行政执法程序的法律规范，导致海上执法力量在执法实践中主观随意性较大，不利于海上执法规范化建设。

　　2.3在行刑衔接方面存在障碍

　　2.3.1有案不移，以罚代刑

　　《中华人民共和国海警法》通过第二条和第十二条的规定，将海上犯罪侦查赋予了海警机构，但是目前海上执法力量除了海警机构之外，还有海事部门、地方海洋执法队伍等。这些非海警机构执法力量在查处海洋环境行政案件中，出于部门利益、绩效考核等方面的考虑，会将一些介于海洋环境行政违法与犯罪之间的的案件倾向于定性为海洋环境行政案件，最终以行政处罚结案，形成以罚代刑的现象。

　　2.3.2立法层面存在行政违法与刑事罪名不对应的问题

　　由于立(修)法时间不同、立法技术不规范等原因，海洋环境保护行政违法与环境犯罪罪名存在不对应的问题。比如《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条规定：“……对严重污染海洋环境、破坏生态环境，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条没有对污染物的种类进行明确界定。而《中华人民共和国刑法》第三百三十八条规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金……”，该条将构成犯罪的污染物的种类进行了较为明确的界定，即“放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”，按照罪行法定的原则，除了上述污染物之外的污染物，则不属于犯罪调整的范围，但这又与《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条的规定相矛盾。

　　2.4海洋生态环境保护公益诉讼制度不完善

　　海洋生态环境破坏一般存在跨区域、跨时空、跨生物的特性，客观上致使海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿具有一定的特殊性[3]。目前，我国关于海洋生态环境保护公益诉讼制度的法律体系已初步构建，主要包括《海洋环境保护法》第八十九条第二款、《环境保护法》第五十八条、《民法典》第一千二百三十五条、《民事诉讼法》第五十五条等法律规定，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律问题的解释》《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》等司法解释，以及2021年最高检颁布的《人民检察院公益诉讼办案规则》等。但是这些分散的法律规范缺乏系统性与整体性，造成了诉讼主体不明确、损害鉴定缺乏详细的规定、缺少赔偿计算标准等问题，这些客观存在的问题使海洋生态环境保护公益诉讼制度不能发挥其应有的效能。

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文章名称： 我国海洋环境保护法律体系的完善

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