长江流域国土空间规划改革的困境与出路

　　摘要：囿于传统视角对流域治理定位的局限，长江流域在以往的治理过程中存在着尚未将水资源规划纳入国土空间规划，国土空间管控形势严峻，流域规划与区域规划衔接不足，流域产权制度仍未完全建立，流域生态补偿机制亟须完善等问题。针对以上问题，从国土空间规划视角出发，通过严格落实水生态保护红线要求，构筑长江流域用途管制体系，加强长江流域综合规划与空间规划的协调，完善长江流域产权制度，建立流域水生态补偿机制等措施，以发挥整体性合力，实现流域治理目标。

　　关键词：长江流域;国土空间规划;水流产权;生态补偿;流域治理

　　一、问题的提出

　　长江流域的治理关乎我国生态文明建设大局，已经成为国土空间布局和落实区域发展战略的重要议题。国土空间规划是在国土空间范围内进行资源开发利用和环境修复的重要指南，是我国新时期提升流域空间治理能力的重要手段，是落实生态文明体制改革总体方案、推进生态文明建设的重要舉措，习近平同志更是将国土空间规划提升到了治国理政的高度。在空间视域下，长江流域的法学意涵不仅包括以长江为主体的各水系及支流的“水系组合”，还包括了流域范围内与水要素相关的其他环境要素，其实质是长江流域范围内“山水林田湖草”等多种要素共同聚合而成的空间整体。长江流域国土空间范围内所存在的复杂利益关系，为法律工具的适用提供了场所[1]，需要从空间规划的战略高度和规划工具的法律约束性效果对长江流域的国土空间布局进行统筹安排。

　　2013年，“空间规划”第一次在党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中适用，提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态管制边界，落实用途管制”。其后，“空间规划”这一理论便陆续出现在中央会议和政策文件之中①。2018年5月，自然资源部牵头组织召开长江经济带国土空间规划研讨会，对长江流域自然资源现状及潜在生态环境风险、三条控制线、流域土地开发利用情况及产业空间布局进行了协调性分析，研讨了生态环境保护、航运发展、水资源利用保护及岸线使用、农业面源污染等国土空间治理问题。针对长江流域的特点，2019年12月23日，全国人大环境与资源保护委员会提请审议的《中华人民共和国长江保护法(草案)》强化“一盘棋”理念，主张在长江流域统一的国土空间规划视域下统领水污染防治、水资源利用以及流域空间范围内的岸线使用和航运发展等，发挥整体性合力。因此，在实现长江流域治理的法治化进程中，长江流域国土空间规划改革具有重大意义。

　　二、国土空间规划对长江流域治理的突破

　　(一)新时代国土空间规划的实践背景及其理论价值

　　国土空间是各种自然资源依附的物质载体，在国土空间边界范围内进行各类自然资源的开发建设、保护和管制符合生态文明建设的要求，这种国土空间视域下的高水平治理迫切需要行政领域的规划指导。中央全面深化改革委员会第六次会议于2019年召开，审议并通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号)(以下简称《意见》)，《意见》的出台为国土空间规划体系的建立提供了基本方向。国土空间规划是“多规合一”，但国土空间规划并不是将以往的主体功能区规划、土地利用规划、城市规划进行简单融合的“多规合一”产物，而是“区域整体”的谋划，是一项具体的制度改革措施，表现为规划升级，以国土空间规划取代传统的碎片化土地规划、城市规划、城乡规划等，实现规划整合，这是党中央、国务院的重大战略部署。

　　国土空间规划是在三类五级基础上的空间系统规划。三类指的是空间范围内宏观的总体规划，微观视角下的详细规划以及具有特定规制对象的专项规划。五级指的是中央、省、市、县、乡自上而下纵向的行政权力配置。三类五级的规划体制不仅保证了上级国土空间规划的领导性和统一性，还有利于各级政府因地制宜编制本级国土空间规划，通过给予下级政府自由裁量权的方式确保国土空间规划适用的正当。国土空间规划通过行政权的配置设计，使得以往存在的弊端，如同一个区域范围内的规划种类过多、规划内容重叠、周期过长、地方规划朝令夕改等问题得到了有效解决。

　　(二)长江流域治理中国土空间规划的必要性

　　政府作为治理主体，其治理的行政行为是有边界的，但是流域有其自身的流动性特征，流域治理的边界是具有延展性的，只有将政府的行政行为和流域治理中存在的问题实现空间上的对应，才能为长江流域治理的有效性提供基础性条件[2]。国土空间范围内的自然资源具有公益性特征，政府作为国家这一自然资源所有权人的代表，应该承担管制义务[3][4]，政府作为公共部门享有国家赋予的规划权，需要对国土空间范围内的资源活动进行宏观规划调控[5]，这属于公权力范畴。其本质是政府主导空间范围内的资源配置，进而实现有限的国土空间资源有序合理利用。由于当前国土空间规划编制刚刚起步，规划的编制内容、方法及有关的法律法规尚未明确，需要选择一定区域先行开展国土空间规划。2014年12月，习近平同志做出重要批示，强调长江经济带是我国国土空间开发最重要的东西轴线。2018年5月8日，为落实习近平同志的要求，自然资源部牵头编制了《长江经济带国土空间规划(2018—2035年)》，这是“多规合一”后我国第一个具有先导性的宏观性国土空间规划。通过将长江流域作为一个整体空间开展国土空间规划，有利于统筹空间开发利用，实现全流域全要素国土空间统一用途管制，从而提升长江流域的治理水平。

　　首先，国土空间规划是推进长江流域国土空间开发和管制集约高效的重要战略手段[6]。长江流域内各自然要素相互关联极为密切，上中下游之间密不可分，通过编制实施长江流域国土空间规划，把生态环境建设放在更加突出的位置，在宏观层面上统筹考虑长江流域的资源开发和环境保护、城镇体系建设与乡村发展等涉及国土开发的全局性问题，对长江流域综合治理尤为重要。

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文章名称： 长江流域国土空间规划改革的困境与出路

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