制度环境、银行所有权与经营绩效——基于民国时期158家银行营业报告的实证研究

　　摘 要：现有研究认为,银行所有制结构对其经营绩效具有显著影响,且国有银行的效率一般低于非国有银行。但因制度环境的差异,银行所有权与经营绩效之间的影响关系尚存在一定的不确定性。民国时期,地区之间制度环境差异较大、私营银行与官办银行并行发展、中央政府对金融市场监管有限,这为讨论不同制度环境下银行所有权与经营绩效之间的关系提供了良好的历史案例。为此,文章基于1928-1937年间158家银行的营业报告,使用数据包络分析(DEA)方法测算各银行的年度利润,进而分析银行所有权对经营绩效的影响及其作用机制。研究表明：(1)银行所有制与经营绩效之间的关系在不同制度环境下存在异质性表现。如果制度环境较差,私营银行发展受限,则官办银行的绩效会好于私营银行;而在制度环境较好、市场竞争较为充分的条件下,私营银行的绩效则会优于官办银行。(2)官办银行和私营银行在利润绩效上的实现途径不同。前者主要得益于官方所有权所带来的特许经营权,在局部垄断环境中单位资金的收益率更高;而后者主要是在市场竞争环境中通过业务竞争和成本控制而实现的。文章通过历史的“对照试验”推进了不同制度环境下所有权与银行绩效之间关系的认识,也为当前中国的金融改革提供了一定历史镜鉴。

　　一、引言在以间接融资为主导的金融体系中，银行业在经济发展中的作用举足轻重。银行效率是其投入与产出或成本与收益之间的对比关系，是银行竞争力水平的集中体现。2000年以来，中国的银行业改革逐步推进，关于中国银行业效率的实证研究日趋活跃。姚树洁等(2004)基于1995-2001年间中国22家商业银行的数据，研究了所有制结构和硬预算约束对银行效率的影响，发现非国有银行比国有银行的效率总体上高出11%-18%。迟国泰等(2005)的研究表明，贷款产出的质量降低了中国商业银行的成本效率，并造成国有商业银行成本效率明显落后于股份制商业银行。徐传谌和齐树天(2007)的研究表明，样本期内的股份制银行在效率水平(成本/利润)上的表现均要好于同期的国有制银行。Berger等(2009)的研究发现，四大国有商业银行效率最低，外资银行效率最高，一定比重的外资参股有助于提升国有商业银行的效率。

　　孙浦阳等(2010)使用面板估计方法对2001-2007年间中国47家不同所有制银行的绩效及利润率进行了评估，发现国有制商业银行和政策性银行的绩效比更年轻的股份制银行、城市商业银行以及外资银行更差。郭晔等(2020)的研究以2008-2016年间102家城市商业银行为样本，探讨了战略投资者的引入对其效率的影响，结果显示引入战略投资者、建立多元化的股权结构可显著提高中国城市商业银行的成本效率。以中国的银行机构为样本的研究所得结论趋向一致，均表明银行的所有制结构会影响其经营绩效，且国有银行的效率低于非国有银行。虽然目前关于近代中国银行业的研究已有相当数量，但对银行业发展及原因的研究以描述发展状况和个案分析为主，而偏重量化的研究较少，且探讨银行所有制与经营绩效之间关系的文献更是罕见。Ma (2019)的研究认为，上海金融业尤其是新式银行业的快速发展，一个重要原因在于公共租界和海关税收体系的建立，它们赋予了中国银行和商业精英团体以较强的自治能力，从而促进了上海金融中心的兴起。赵劲松(2012)的研究发现，1904-1940年间，对投资者的保护在纸面立法上虽呈现出由弱变强的趋势，但在实施效果上并未呈现出相同趋势，这一时期近代金融的发展并非得益于法律环境的改善。

　　从银行所有权与经营绩效之间的关系来看，现有文献可能存在以下四个方面的不足：第一，当今中国地区之间的制度环境差异较小，难以探讨不同制度环境下银行所有权与绩效之间关系的异质性;第二，因受银行体系的所有制结构限制，以当今中国银行业作为研究对象的文献中，能够拿来与国有商业银行进行绩效比较的是股份制商业银行或改制后的国有商业银行，缺乏未经所有制改革、自始至终便是完全私有的国内私营银行;第三，当今经济环境下，中央政府对金融市场有着较为严格的监管，辅以“大而不倒”和最后贷款人等保护性制度的实施，难以观察到未实施这些现代监管措施、自由市场环境下不同所有制银行在经营绩效上的差异;第四，已有的金融史研究，未曾对民国时期全国的银行进行利润效率的测算和分析，更没有重点考虑私营银行的地区差异，并将其与官办银行进行比较分析以识别其作用机制。

　　新制度经济学理论曾区分了制度环境与制度安排之间的不同。制度环境是一组界定经济活动在其中发生的背景和基础规则，是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律的基本规则;而制度安排则是约束个体行为的具体规则，或者合约的治理制度。制度环境决定了游戏规则，并通过产权、契约法、规范、习俗等影响制度安排的比较成本和绩效(Williamson,1996;威廉森，2001)。在现代经济中，一国的产权制度和法律规则一般不会存在差异，而在近代中国特定的政治经济背景下，各地的制度环境却存在较大的不同，这无疑为我们对制度环境与制度安排绩效之间的关系进行实证研究提供了很好的历史场景。基于此，本文选择近代银行业为研究对象，探讨制度环境对银行经营绩效的影响及其机制。

　　本文的基本假说是，银行所有制作为一种治理机制，会对银行经营绩效产生影响，且这种影响受到制度环境的制约。银行所有制与经营绩效之间的关系在不同制度环境下存在异质性表现：如果制度环境较差，私营银行发展受限，则官办银行的绩效会好于私营银行;而在制度环境较好、市场竞争较为充分的条件下，私营银行的绩效则会优于官办银行。官办银行和私营银行具有不同的利润绩效实现途径。前者主要得益于官方所有权所带来的特许经营权，在局部垄断环境中单位资金的收益率更高;而后者主要是在市场竞争环境中通过业务竞争和成本控制而实现的。为揭示不同制度环境下银行所有权与绩效之间的关系，我们收集整理了民国时期158家银行的营业报告数据，利用实证分析方法，重点探讨私营银行与官办银行(国家特许银行和省市立银行)之间的经营绩效差异。

　　本文可能的贡献在于：第一，基于历史数据和不同性质银行的对照分析，更好地识别出了所有制与银行绩效之间关系在不同制度环境下的异质性表现。第二，测算了南京国民政府时期新式银行业的利润效率，为近代中国银行业的量化实证研究提供了数据和指标基础。第三，丰富了新制度经济学理论中有关制度环境与制度安排(即治理机制)绩效之间关系的实证研究。第四，通过揭示制度环境对不同所有制银行经营绩效的影响机制，表明在当前通过所有制改革方式来提高银行效率的同时，更应当注重制度环境的建设，特别是加强产权保护和契约执行效率。

　　二、近代中国的制度环境与银行业发展1897年建立的中国通商银行是近代中国第一家华资新式银行，此后四十年间中国新式银行业不断发展和完善，1928-1937年间被认为是中国新式银行业发展的“黄金十年”，这一时期的华资银行已超越票号、钱庄和外资银行，成为中国最重要的金融力量。

　　民国时期，政府对银行业市场准入的限制较少，不论是政府还是自然人皆可创办银行，且国家无力对金融市场实施有效的监管，也没有对银行的日常经营实施多少干预。南京国民政府建立后的十年间，推行了一系列金融政策，(1)1其导致的直接后果之一是政府对金融业尤其是银行业的控制能力明显加强。但这种加强主要体现在中央政府对几家国家特许银行的控制能力的强化，(2)2而对广大私营银行和金融市场的整体监管依然很少，也无力推行存款保险人、“大而不倒”和最后贷款人等保护性制度，难以消除由政府管制措施引发的不同所有制银行在经营行为上的差异性表现，以及由此带来的银行绩效差异。民国时期，中国的制度环境在地区之间呈现出较大的差异性。1845年之后，英国、法国等帝国主义国家陆续在上海、天津、汉口等商埠设立租界。租界是一个不属于中国政府管辖的高度自治的地方自治体，税收自己管理、自负盈亏，司法和行政独立，局势相对稳定，其实施的产权保护、契约执行等基础规则与其他地区有很大的差异。(3)3因此，银行纷纷将总行或金库设于租界，很大程度上减弱了当时政府的制裁及对其资产的侵夺。太平天国起义之后，中国政府丧失了海关管理权，总税务司交由英国人赫德(之后是安格联)担任。近代的海关体系引进了一套比较“先进”的组织、人事、财务管理制度，日常运营受政府的干预较小，成为近代中国效率较高的行政机构之一。

　　由于具备独特的制度和相对稳定的关税税收，海关体系从而成为政府发行公债的一个重要保证机制。在此基础上，当时的上海、天津等地发育出了比较有效的公共债务市场，这有力地促进了银行业的发展(燕红忠，2015)。同时，这些地区通过建立银行公会，弥补了政府法规和已有实施机制的不足。

　　银行公会订立行规、规范经营，设立公共准备金以维护市面稳定、缓解危机，为会员提供紧急贷款以降低其破产风险，协助会员应对债务纠纷，以及与政府交涉维持债信等，为当地银行业务的开展营造了较为良好的金融环境。因此，设有租界的地区得以发育出相对较好的区域性制度环境和金融市场，众多金融资源和交易聚集于此，极大地缓解了金融风险，降低了当地金融机构开展业务的交易费用，金融资源配置效率得以提高，从而创造出了更好的经营绩效。到南京国民政府时期，广大内陆地区仍然缺乏租界城市所拥有的制度环境，其私有产权制度的发展在整体上依然比较落后。纸面立法对投资者的保护虽有所改善，但在实际执行层面上的改善非常有限。一些地方精英依靠自身的努力创办私营银行，但他们通常只是通过与政治力量结合、依赖家族力量等形式寻求产权保护。但由于政局动荡，地方统治者不断更替，银行日常经营依然不时地面临被当地官员侵夺或制裁、贷款和投资难以收回等风险。同时，因缺乏稳定可靠的税收担保，地方政府的债信较差，无法发育出良好的公共债务市场。较差的制度环境限制了当地的金融发展，辅以人均收入水平低下等因素引致的金融市场狭小，使得当地私营银行在存款吸纳上的单位成本高昂，而资金运用上的可供选择空间又较为有限，因此发展受阻。根据20世纪30年代中国银行所编纂的《全国银行年鉴》，除外商银行和其他金融机构外，当时的全国银行被分为七个类别：中央及特许银行、省市立银行、商业银行、储蓄银行、农工银行、专业银行和华侨银行。中央及特许银行共有四家-中央银行、中国银行、交通银行和中国农民银行，享有经理国库或代理政府业务的特权。

　　中央及特许银行在几类银行中的数量最少，但其所设立的分支行数量最多，占到全国银行分支行数量的30%，而其资产规模甚至占到全国银行的近一半，在新式银行业中占据绝对支配地位。中国银行被确立为国民政府特许之国际汇兑银行，交通银行为特许之发展全国实业银行，中国农民银行主营土地及农村放款、致力于复兴农村经济。中央及特许银行在20世纪30年代得到快速扩张，其资产总额在五年间(1932-1936年)增长了210%，远超全国银行142%的平均增长率。

　　(1)4省市立银行是由省市地方政府创办的新式银行。地方政府创办新式银行始于清末，北洋政府时期中央政府财政拮据，各地军阀纷纷创办地方金融机构。由于政局动荡、滥发纸币、任意挪借银行款项、内部管理混乱等原因，北洋时期设立的27家省市立银行至1929年时已倒闭20家。1927-1937年间，新设立省市立地方银行共37家，至1937年仍在继续经营的有27家。除甘肃、青海、察哈尔等省外，全国各省均设有省立银行，其主要任务为调剂全省金融、经理省库、代理财政开支，大多省立银行都具有发行兑换券的特权。市立银行共有七家，即由上海、南京、青岛、北平、天津、广州、南昌等七市市政府所设立，享有经理市库和辅币发行权。

　　这10年间，各地政局相对稳定，地方政府的财政收支规模逐步增大，省市立银行在经营上也吸取了北洋政府时期初办银行所积累的经验教训，加强了经营中的风险控制，如限制政府透支和放款规模、禁止挪用货币发行准备金等，这些因素使得这一时期的省市立银行的发展状况比北洋政府时期增进不少，破产倒闭比率明显下降，银行经营相对稳健且扩张迅速。首先，省市立银行因拥有两项特许经营权，又得益于官方所有权所带来的保护，其存款吸收能力得到大幅提高。其次，对当地基础设施和国营企业项目建设的参与极大地拓展了其资金运用上的选择空间，使其在20世纪30年代得到迅速扩张。

　　最后，因在局部垄断环境下开展业务，其单位资金的收益率也较高。因此，省市立银行在较差的制度环境下创造出了相对较好的经营绩效。南京国民政府时期政局相对稳定，商业银行、储蓄银行、农工银行和专业银行等都实现了较为稳定的发展。商业储蓄银行大多为商办性质，在各类银行中数量最多，占全国银行数量的近一半，分支行数量接近中央及特许银行，其整体实力仅次于中央及特许银行。

　　商业储蓄银行大多聚集于较大商业中心和沿海各省份，如上海、天津、杭州等地，设于内地者很少，其分布区域远不如省市立银行普遍。其主要任务为调剂商业资金，以收受存款为其资金来源、发放贷款为其归宿，以汇兑往来调拨资金，至20世纪20年代后期，多数商业银行均兼办储蓄业务，甚至设立独立会计结算、责任无限的储蓄部。农工银行偏重向农工放款，以发展农工经济为主要目标。在工业方面，承做以不动产或机械作为抵押品的放款及押汇;在农业方面，以农民产销合作社为主要放款对象，注重购置种子肥料的生产放款、农产品抵押放款或农业技术改良的信用放款。这类银行中，纯商办性质者很少，多数为省立、县立性质，或官商合办、官商民合办性质。20世纪30年代，为促进农村经济发展，各地县级政府陆续创办了一些农村(民)银行，但因县级财政拮据，在资本来源上，一部分由县级财政出资，一部分从当地田赋项下加征赋税，也有一些地方吸引当地商人、士绅投资。这类银行规模相对较小(股本金一般在十万银元左右)，加上人才及技术缺乏等原因，未能广泛推广农工业务，而是偏于商业往来。专业银行如盐业银行、上海绸业商业储蓄银行、上海煤业银行等，其营业范围较为狭小，也开办其他行业往来业务，但仍以本业为主。华侨银行本可以归入商业银行类别，因其总行设于新加坡、马尼拉等国外地区，故单列一类，其分支行一般分布于东南亚地区，也会在上海、天津等重要商埠开办分支行。在上述各类银行中，专业银行和华侨银行的数量较少。

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