公益诉讼论文2篇
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篇(1)
摘 要：盗采海砂类民事公益诉讼案件的事实和法律问题都比较复杂，办案中要注重依职权发现线索，与主管部门加强沟通、取得协助，克服调查手段不足等困难。该类案件的难点在于认定“船主”的共同侵权责任以及生态损害赔偿和修复费用的评估确定，还涉及盗采海砂和疏浚越界的区分、船舶挂靠法律关系的责任厘清等法律问题。
关键词：盗采海砂 民事公益诉讼 共同侵权 专家意见
盗采海砂是沿海地区多发的违法行为，对国家矿产资源和海洋生态环境造成严重破坏。盗采海砂案件中违法行为隐蔽性强、涉案主体复杂、调查取证工作强度高， “船主”、购砂人等共同侵权责任认定难。海洋环境损害和修复鉴定评估技术难度大、费用高、周期长，更增加了办理盗采海砂类案件的难度。2019年以来，海南省检察机关办理了十余件盗采海砂民事公益诉讼案件，均得到法院支持。现结合办案实践和思考，就此类案件相关问题进行探讨。
一、注重依职权调查发现线索
盗采海砂案件线索首先是在检察机关履行刑事检察职责中发现。对于刑事检察部门承办的非法采矿等涉海类刑事案件中发现盗采海砂的，一般可作为民事公益诉讼案件办理。控告检察、诉讼监督等职责中发现盗采海砂线索，在审查确定其真实性、可查性以后，也可以作为公益诉讼案件办理。
现实中，大量盗采海砂案件是由行政机关作出处罚而结案的，这些案件不会进入检察监督业务范围。而且，盗采海砂发生在海上，一般群众不会发现，渔民有时可能会察觉，但由于不了解盗采海砂的危害性，不会主动向检察机关举报。行政机关处理这类案件也存在客观困难，如执法船舶不足、海上气候条件影响以及扣押船舶所面临的毁损风险等，这些困难使得海洋执法部门在打击盗采海砂行为时存在执法“局限”：一是行政查处仅为罚款，且仅针对现场查获的盗采海砂数量，行为人违法成本低;二是仅对采砂行为人进行处罚，“船主”即船舶所有人或经营人实际共同参与盗采但却未受到法律制裁;三是盗采行为对海洋生态环境资源的破坏和影响大，但行为人均未被追究损害赔偿责任。因此，检察机关依职权对该类案件进行监督尤为必要。同时，对于行政机关查处的盗采海砂案件，检察机关可以依职权调取行政执法卷宗进行审查，从而发现民事公益诉讼案件线索。
对于群众举报和其他部门转送的线索、执法平台发现的线索，检察机关也要认真审查。如果行政主管机关没有依法履职的，可以督促行政机关履职;行政机关已经履职的，因缺乏充分法律依据而未追究环境损害赔偿责任的，可以作为民事公益诉讼案件办理。
二、注重与主管部门加强沟通与协作
(一)尊重海洋环境主管部门的赔偿请求权
根据海洋环境保护法第89条的规定，非法盗采海砂破坏海洋生态环境资源，给国家造成重大损失的，海洋环境主管部门可以提出赔偿请求。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定，人民检察院提起民事公益诉讼的，应当依法公告。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。根据该条规定，检察机关公告的对象包括法律规定的机关，海洋环境主管部门属于上述法律规定的機关。一般而言，公告的适用对象是正常途径无法联系或告知的当事人，但实践中，检察机关不仅要发出公告还会给海洋环境主管部门送达告知函，这样也可显示出检察机关充分尊重海洋环境主管部门的执法优先权，便于双方形成维护海洋生态环境的合力。海洋环境主管部门起诉的，检察机关可以支持起诉。
(二)注重与主管部门沟通，争取支持配合
海洋管理体制比较复杂，海洋环境主管部门和执法部门职责交叉比较严重。自然资源与规划部门、生态环境部门、农业农村部门分别侧重履行矿产资源、污染防治和渔业资源方面的监管职责，但又存在一定的交叉和协作关系。海洋执法体系中，盗采海砂的行政案件一般属于海监部门管辖、刑事案件属于海警管辖。在船舶管理中，海事机构、船舶检验机构、港务监督机构同属交通运输部门，但在管理职责上也有不同分工，实践中各地的机构设置和职能分配也不相同。检察人员要主动接触相关管理部门，逐渐掌握涉海案件相关情况，并形成互相理解、信任的和谐关系，争取相关部门的支持、配合，以弥补目前公益诉讼检察中调查手段不足的缺陷。
三、“船主”共同侵权的认定
(一)“船主”参与非法采砂的类型
船舶是采砂不可或缺的工具，盗采海砂案件中船舶所有人或经营人的责任需要查清。如果“船主”参与盗采海砂的，应该追究其法律责任，方可遏制盗采海砂现象。实践中船舶参与盗采海砂存在三种情形：一是船舶所有人利用自有船舶盗采海砂，船舶所有人依法应当承担相应的法律责任;二是船舶所有人将船舶租予他人盗采海砂，对盗采海砂有明显过错，构成盗采海砂的共同侵权;三是船舶接收过驳盗采的海砂，要区分是真正的运输还是盗采海砂的合作行为，主要根据接受过驳海砂的具体事实和情节以及船舶经营管理规范去判断，如果属于盗采、运输、销售一体化运作的，则属于盗采海砂的共同侵权人。
(二)采砂“船主”责任的审查和认定
第一，要审查行政执法卷宗里的租船合同等证据材料，结合行政机关的询问笔录等内容，发现涉案船舶对采砂存在主观过错，客观上参与非法采砂的行为的证据。例如，明知船舶用于盗采海砂、船务公司船员参与采砂、船舶管理人员参与作案、船舶因盗采海砂被处罚后又租给他人采砂等，可以认定为盗采海砂的共同侵权人。第二，到船舶检验局调取船舶检验证书簿，审查船舶是否存在非法加装采砂设备的情形。如果船东违法私自添加该设备，对参与盗采海砂一般存在过错。第三，到海事局调取船舶所有权证书、国籍证书、光船租赁登记证等船舶登记材料，审查了解船舶的所有人情况、经营人情况、转让情况、租赁情况、抵押情况等信息，查明船舶的实际经营人，确定参与盗采海砂实际责任人。第四，到港务局(水路运输管理处)调取船务公司的水路运输经营许可证、船舶营业运输证，审查船舶经营公司及该船舶的经营资质，查明船舶的经营范围，如果超出营业范围，则该公司作为经营人明显存在过错，需要对船舶参与的违法行为承担责任。
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篇(2)
摘要：在依法治国背景下，与海洋有关的各种问题必须纳入法治轨道去解决，肩负法律监督职责的检察机关对滥用海洋自然资源与破坏海洋生态环境发起的公益诉讼是制度性保障。为了合理使用海洋自然资源，检察机关应该监督过度使用海洋资源的行为是否及时通过司法途径予以纠正，重，点查处非法侵占海洋资源、不按海洋功能区划使用海域、违反资源保护举措如伏季休渔等违法犯罪行为，让海洋自然资源的使用更多地体现公益属性。对于复杂的海洋生态，必须始终以高标准与严要求对待海洋生态环境保护这一任务，任何破坏海洋生态环境的违法行为都应受到惩处。重视私益的社会个体没有激励去对体现公益的海洋自然资源与生态环境相关的违法行为提起诉讼，因而检察机关发起的公益诉讼是合理使用海洋自然资源并有效保护海洋生态环境的重要举措，也是国家治理体系与治理能力现代化进程中的法治组成部分。
关键词：检察;公益诉讼;海洋;自然资源;生态环境
一、引言
对于人类生存的地球，海洋面积占比将近71%。居住内陆地区民众在日常生活中可能觉得海洋离自己比较遥远，难以充分认识海洋对人类生存与社会发展的重要性。人类离不开海洋，无时无刻不都在享受着海洋所带来的便利，比如依托海运的国际商品流通就为内陆民众提供了巨大福利。中华祖先早在几千年之前就开始认知海洋并赞叹海洋的独有特征，比如老子赞道“江海所以能为百谷王者，以其善下之，故能为百谷王”(《老子六十六章》)。中国古代民众在禹的带领下通过“随山刊木”来区分中华大地的九州疆界，同时把内地河流导入黄河等河以注入大海，如“导黑水，至于三危，入于南海”以及“导淮自桐柏，东会于泗、沂，东入于海”(《尚书·禹贡》)，把海洋作为包容百川的集聚之所。此外，海洋承受着人类产生的各种生活垃圾②，古代就有“江海之秽物不可胜计，而不损其深也”(《抱朴子外篇喻蔽卷四十三》)等记录。海洋对人类产生了巨大公共利益，但社会个体难以从私益角度去维护浩瀚无边的海洋。
在古代，人类开发海洋资源的能力有限，一般只能捕获一些海洋生物如鱼类来满足生活需要。在陆地上，尽管伦理思想家发现人类贪利动机有可能导致“鳣鲤积而玄渊涸，麋鹿聚而繁林焚”(《抱朴子外篇·博喻卷三十八》)等竭泽而渔行为，这会致使自然资源无法持续供给。对于辽阔的海洋，哪怕是人类早已掌握核心技术的捕鱼活动，近代以前一般不会严重危害海洋的生物资源。因此，古代中国思想家以及政治家很少会为保护海洋的自然资源而付诸努力，更不会想着如何利用司法手段去调节海洋自然资源的使用，只会去鼓励民众尽力开发与使用海洋资源。古代人类对海洋生态环境保护的认识就更为欠缺，伦理家只是攒美海洋可以容纳万物这种自然属性，却很少关注流入海洋的这些杂物是否会破坏海洋生态。简言之，在近现代以前，海洋只是默默地在为人类服务，而人类几乎没有为海洋实施任何保护性举措，甚至都难以找到有关海洋保护理念的只言片语。随着社会发展，特别是人类保护自然资源以及生态环境理念逐渐强烈，海洋的自然资源损耗以及生态环境破坏现实，让人类开始考虑如何合理使用海洋资源并保护海洋生态。
中国《宪法》规定“国家保障自然资源的合理使用”以及“国家保护和改善生活环境和生态环境”。在国家治理现代化进程中，依法治国确立了宪法与法律的权威性，从而包括海洋资源在内的所有自然资源都应在法治轨道中确立可持续使用的合理规则，同时应该依靠法治手段保护包括海洋生态在内的与人类生活息息相关的生态环境。由于“人民检察院是国家的法律监督机关”，从而在合理使用海洋自然资源与保护海洋生态环境的司法实践中，充分发挥检察的监督效能是必要的。海洋是辽阔的，其包含的自然资源极为丰富，海洋生态也相当高级，一旦遭到破坏，恢复起来就很困难。海洋的公益属性与个人诉讼的私益目标之间的冲突，意味着检察机关针对海洋的公益诉讼是依法合理使用海洋自然资源以及保护海洋生態环境的制度性保障。接下来，分别从海洋自然资源的合理使用以及海洋生态环境保护出发，探寻检察监督的侧重点以及公益诉讼的必要性。
二、海洋自然资源使用与检察公益诉讼
中华祖先感慨天地能够无私地孕育万物，欣然接受大自然对人类所赐予的各种资源。地大物博的中华大地以及环绕陆地的海洋资源，让古人称赞道“天地之利无不赡，而山海之货无不富”(《盐铁论·通有第三》)，即表达自然资源取之不尽与用之不竭的特征。在这种认识下，古人越是过多地使用自然资源，就越有可能赢得社会赞誉。对于离民众居住区域相对较远的海洋鱼类资源而言，不辞辛苦整日出海打鱼的古代民众一般会获得勤劳称号，几乎没有任何社会机制来约束民众使用海洋资源。中国古代民众相对忽视海洋的战略价值，也让近代中国因为海洋而付出了沉重代价，因为拥有坚船利炮的西方列强多次通过海洋路径侵犯近代中国。代表人民利益的中国共产党在取得全国政权以后，对海洋给予了高度重视，努力建设海洋强国。
对于海洋资源的性质，首先应该区分属于国家领土一部分的那些海域以及不受任何国家主权管辖和支配的公海之间的差异。对于公海，尽管人类共同体想努力通过框架性合作以可持续地使用海洋资源，由于产权难以界定等诸多约束，在全球范围内难以形成一致的合理使用公海资源的协议。中国古代思想家发现了名分即产权的极端重要性，比如“一兔走，百人逐之，非以兔可分以为百，由名分之未定也。夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也”(《商君书·定分第二十六》)，形象地用名分是否确定的兔子以及人类的不同行为去反映产权界定的意义。“公地悲剧”这种因为资源产权不清晰而被过度开发与使用的案例，也经常被用来分析公海资源如何被过度使用。
中国作为负责任的大国，习近平同志明确地对世界发出“中国决不会以牺牲别国利益为代价来发展自己”这种庄严承诺。因此，中国多次强调会努力保护地球的海洋资源与环境。例如，农业农村部宣布从2020年7月1日起，首次在西南大西洋公海相关海域试行为期三个月的自主休渔，同时计划从2020年9月1日起在东太平洋公海相关海域再试行三个月的自主休渔，这种保护公海鱼类资源的举措彰显了中国对世界人民的负责态度。针对公海的休渔政策是中国政府刚刚施行的保护海洋资源的一项公共政策，需要依照法律规定予以执行，其主要目的是为了保护公海自然资源对全人类的公共利益。如何严格管控休渔期间远洋渔船的违法作业、对违反休渔规定的相关责任人如何给予处罚等需依法治理。检察机关应该有效行使法律监督责任，对于违法者应该提起公益诉讼。然而，对于非中国居民违反中国政府对公海的休渔规定，如何发起公益诉讼以及能否提起公益诉讼是值得深入探讨的议题。接下来，着重分析检察机关如何履行监督职责以确保合理使用属于我国领土一部分的海洋自然资源。
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